Ouverture à la concurrence des services de transport ferroviaire de voyageurs : synthèse de l’étude de l’art

L’Autorité de Régulation des Transports publie le 16 Février 2022 une étude sur l’ouverture à la concurrence des services de transport ferroviaire de voyageurs et formule 39 recommandations pour une ouverture à la concurrence réussie, au bénéfice des usagers. L’étude a été établie à partir de diagnostics issus d’observations des marchés de transport ferroviaire et des conditions d’accès aux infrastructures du système ferroviaire et d’écoute des acteurs concernés. Son objectif est d’assurer un usage optimal des infrastructures de transport, de faciliter l’accès au système ferroviaire français aux nouveaux entrants et de garantir une transmission transparente et équitable des données essentielles à l’attribution des services.

Alenium Consultants propose une synthèse comportant des éléments d’éclairage de l’étude sur l’ouverture à la concurrence des services de transport ferroviaire des voyageurs en France.

En juin 2018, le pacte ferroviaire a adopté la libéralisation progressive des services domestiques de transport ferroviaire de voyageurs pour plusieurs objectifs dont : conduire à une croissance durable de l’offre et de la demande du transport ferroviaire, améliorer la qualité de service et le développement d’innovations au bénéfice des usagers et accroître la productivité des acteurs ferroviaires. Aujourd’hui, de nombreuses difficultés se heurtent à la réussite de l’ouverture à la concurrence des services domestiques de transport ferroviaire de voyageurs. L’ART propose ainsi des recommandations pour apporter une réponse à la problématique de cette réussite.

1. Malgré la libéralisation tardive du marché de transport ferroviaire domestique de voyageurs en France, le système ferroviaire français suscite un fort intérêt

Les retours d’expérience des pays européens ayant adopté la libéralisation de leurs systèmes ferroviaires de transports de voyageurs de longue date montrent que l’ouverture à la concurrence est un levier majeur de développement et de dynamisation du transport ferroviaire de voyageurs au bénéfice de toutes les parties prenantes. Trois grands enseignements peuvent être conclus de ces expériences :

  • La libéralisation des services de transport ferroviaire des voyageurs est un processus long qui conduit à une hausse significative et durable de la demande accompagnée d’un report modal vers le ferroviaire ;
  • La libéralisation s’accompagne d’une progression de l’offre des services ferroviaires de transport de voyageurs ;
  • La libéralisation tend à diminuer les coûts des services de transport ferroviaire pour les autorités organisatrices de transports (AOT) en incitant les opérateurs à réduire leurs coûts d’exploitation.

L’ouverture à la concurrence des services librement organisés et des services conventionnés de transport ferroviaire des voyageurs en France s’effectue en deux temps :

  • Pour les services librement organisés (SLO) : à partir du 1er janvier 2019 pour commander des capacités aux fins de réaliser des circulations ferroviaires le 31 décembre 2020
  • Pour les services de transport ferroviaire de voyageurs conventionnés :
    • Depuis le 3 décembre 2019 et jusqu’au 24 décembre 2023 en laissant aux autorités organisatrices de transports libre choix entre la mise en concurrence et l’attribution d’un contrat de service public pour une durée maximale de 10 ans,
    • A compter du 25 décembre 2023 en appliquant systématiquement le principe de mise en concurrence aux contrats de service public, sauf exceptions énumérées dans le règlement (UE) 2016/2338.

Le système ferroviaire français présente plusieurs facteurs d’attractivité favorisant l’ouverture à la concurrence des services de transport ferroviaire de voyageurs. Comptant 28100 kilomètres de lignes et 2600 kilomètres de lignes à grande vitesse, le réseau ferroviaire français est le 2e réseau le plus important d’Europe. Son maillage géographique et sa position centrale en Europe lui confèrent des atouts pour l’exploitation de services de transport de voyageurs. Néanmoins, certains facteurs appellent au développement du système ferroviaire français, notamment en termes des circulations quotidiennes de trains de voyageurs et de l’hétérogénéité remarquable pouvant être expliquée par des fréquences de voyages différentes entre la région Île-de-France et les autres régions :

  • Moyenne Europe : 44 trains/km de ligne/jour
  • Moyenne France : 34 trains/km de ligne/jour avec :
    • 30% du réseau ferroviaire : 50 trains/km de ligne/jour
    • 25% du réseau ferroviaire : < 10 trains/km de ligne/jour

De plus, la part modale du transport ferroviaire du marché français plafonne depuis des années à 10% avec l’emport moyen des trains le plus élevé d’Europe.

Sur les marchés conventionnés comme sur les marchés librement organisés, l’intérêt pour répondre aux appels d’offres et les intentions d’exploitation ont été manifestés tant par de nouveaux entrants que par l’opérateur historique. Depuis 2019, six opérateurs ferroviaires dont cinq nouveaux ont notifié à l’ART l’intention d’exploiter trente-huit nouveaux SLO et au moins trois opérateurs ferroviaires alternatifs additionnels envisagent de se positionner sur les services conventionnés.

2. La réussite du processus de l’ouverture à la concurrence du système ferroviaire est conditionnée par l’accès aux infrastructures essentielles dont les conditions doivent être améliorées

L’accès aux infrastructures essentielles constitue le socle d’une libéralisation réussie des services de transport de voyageurs. Les conditions d’accès tarifaires au réseau et aux installations, les conditions opérationnelles et la gouvernance relative à la gestion déterminent la performance du système ferroviaire et instaurent un cadre propice à l’ouverture à la concurrence.

2.1. Conditions d'accès tarifaires

En premier lieu, il s’agit de renforcer l’efficacité des signaux économiques donnés par la tarification de l’accès au réseau ferroviaire. Pour l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire, les opérateurs versent des redevances d’infrastructures aux gestionnaires. Le cadre européen pour la tarification prévoit l’application d’un régime général et d’un régime d’exception :

  • Le régime général correspond à l’application de redevances visant à couvrir le coût directement imputable, assimilable au coût marginal d’utilisation de l’infrastructure. En France, cela correspond à la redevance de circulation (RC) et la redevance de circulation électrique (RCE).
  • Le régime d’exception quant à lui permet au gestionnaire de l’infrastructure d’appliquer des majorations tarifaires. En France, deux types de majorations sont appliquées par SNCF Réseau : la redevance de marche (RM) et la redevance d’accès (RA).

Les redevances d’accès à l’infrastructure ferroviaire sont significativement plus élevées que dans d’autres pays européens et représentent un enjeu stratégique pour l’accès au système ferroviaire pour les opérateurs de service. Il est donc essentiel d’une part, d’améliorer la structure des redevances d’utilisation du réseau ferroviaire en cohérence avec les objectifs de maintien et de développement de l’infrastructure, et d’autre part, d’assurer un accès effectif et économiquement viable aux opérateurs de service.

De même, les conditions tarifaires de l’accès aux installations de service nécessitent des améliorations afin d’assurer un accès transparent, équitable et objectif aux opérateurs de service. En effet, la structure tarifaire des gares de voyageurs n’est pas adaptée aux spécificités des gares car elle ne tient pas compte des prestations effectivement fournies en gares et des parties fixe et variable des coûts composant ces prestations.  De même pour l’accès aux installations d’entretien des matériels roulants, la structure et les niveaux de tarifs ne répondent pas efficacement aux besoins des entreprises et ne permettent pas un usage optimal de ces installations car ils ne justifient pas de l’usage effectif des installations. Il convient donc d’améliorer les conditions d’accès aux gares en instaurant un système de tarification adapté aux prestations et offrant davantage de prévisibilité aux entreprises ferroviaires. Aussi, l’accès tarifaire aux installations d’entretien des matériels roulants et aux services qui y sont fournis doivent offrir des menus tarifaires adaptés afin de tenir compte des besoins des entreprises.

L’Autorité formule ainsi six recommandations relatives à la tarification de l’accès et l’utilisation de l’infrastructure et des installations de service regroupées selon les points suivants :

  • Améliorer la structure des redevances d’utilisation du réseau ferroviaire et des installations de service ;
  • Fonder le niveau des redevances sur des coûts optimisés.

2.2. Conditions opérationnelles

En deuxième lieu, la performance du système ferroviaire est conditionnée par un accès opérationnel transparent et optimisé aux opérateurs ferroviaires. Malgré l’amélioration des conditions d’accès opérationnelles aux installations de service ferroviaires ces dernières années, elles présentent encore aujourd’hui un parcours compliqué et manquent de transparence et d’efficacité :

  • D’abord le processus de structuration des capacités n’est pas adapté à la présence de plusieurs entreprises ferroviaires et peut engendrer des risques d’affectation de capacités non équitables. Son interface avec la programmation des travaux est perfectible et peut conduire à un sous-dimensionnement des capacités.
  • Ensuite, la structure de gestion opérationnelle des circulations présente plusieurs freins aux nouveaux entrants : la traçabilité des actions de régulation des circulations n’est pas optimale et les outils informatiques de gestion manquent de modernisation.
  • De plus, le cadre de pilotage de la maintenance et de la régénération de l’infrastructure ne favorise pas une allocation efficace des moyens et n’incite pas à une réduction des coûts de gestion.

L’Autorité de Régulation des Transports formule ainsi huit recommandations afin d’assurer un accès opérationnel transparent, équitable et non discriminatoire à l’utilisation du réseau ferroviaire et aux installations de service. Ces recommandations sont regroupées selon les actions suivantes :

  • Améliorer la structuration et la répartition des capacités et renforcer le dispositif incitatif à la stabilité des capacités allouées ;
  • Moderniser la gestion opérationnelle des circulations et simplifier ses systèmes d’information ;
  • Structurer les prestations selon les offres et améliorer leur transparence et lisibilité ;
  • Assurer une offre d’accès transparente et moderniser les modalités d’accès aux installations.

2.3. Gouvernance et cadre stratégique de la gestion des infrastructures

En troisième lieu, la gouvernance et le système de gestion actuelle de l’infrastructure ferroviaire et des gares doivent être améliorés, notamment au niveau de l’indépendance des gestionnaires et de l’absence d’un cadre stratégique clair définissant leurs objectifs de performances :

  • Premièrement, malgré la loi pour un nouveau pacte ferroviaire et ses textes d’application, la structure verticalement intégrée du groupe SNCF indique des liens entre les gestionnaires SNCF Réseau et SNCF Gares & Connexions d’une part, et l’opérateur de transport SNCF Voyageurs d’autre part. L’indépendance des gestionnaires de l’infrastructure ferroviaire et des gares n’est donc pas assurée et ne permet pas une libéralisation réussie des services. Les analyses conduites par l’ART montrent que SNCF Réseau ne dispose pas des moyens financiers et de gouvernance propres afin d’assurer ses missions en toute indépendance. De même, le lien indirect entre le gestionnaire des gares SNCF Gares & Connexions et SNCF Voyageurs représente un frein quant à l’indépendance opérationnelle du gestionnaire et à son rôle de transporteur-intégrateur.
  • Secondement, les contrats de performance conclus entre l’Etat et les gestionnaires manquent de précision et de clarté quant aux objectifs de performance et de consistance attendus et la définition des moyens pour réaliser leurs missions et améliorer leur performance.

Ainsi, l’ART formule plusieurs recommandations afin d’améliorer les conditions d’indépendance des gestionnaires :

  • Les gestionnaires doivent se doter des moyens humains, techniques, financiers et de pilotage pour réaliser leurs missions dans le respect du principe d’indépendance organisationnelle et décisionnelle ;
  • Les contrats conclus entre l’Etat et les gestionnaires doivent définir clairement les objectifs de consistance et de performance et inclure des modalités de suivi et des éléments incitant à l’amélioration de la performance et à la réduction des coûts.

3. Les Autorités Organisatrices de Transport sont invitées à monter en compétences afin de piloter efficacement les conventions

L’ouverture à la concurrence des transports ferroviaires est désormais en marche. Le rythme et l’engagement dans la mise en concurrence des services conventionnés diffèrent d’une AOT à une autre. Alors que les Régions Sud PACA, Hauts-de-France, Grand-Est, Pays de la Loire, Bourgogne Franche Comté et Île-de-France ont lancé ou se préparent à lancer leurs premiers appels d’offre, d’autres régions comme les régions Auvergne Rhône-Alpes et Normandie n’ont pas encore communiqué leurs calendriers d’ouverture à la concurrence.

La libéralisation des services conventionnés permet le transfert de la gestion de certains segments de l’infrastructure ferroviaire et de certaines gares de voyageurs aux AOT pour une gestion plus adaptée aux spécificités et besoins et pour une optimisation des coûts. Toutefois, ce transfert se heurte à plusieurs difficultés. En particulier, la complexité des dispositifs de transfert en matière de modalités contractuelles et le manque de précision quant aux obligations et responsabilités de gestion sont des risques majeurs pouvant entraver la performance du système.

A la suite de cela, l’ART formule plusieurs recommandations dont :

  • La précision du périmètre et des modalités de transfert dans le cadre législatif et réglementaire ;
  • La définition claire des responsabilités des parties prenantes du dispositif conventionnel.

Par ailleurs, il est essentiel de rendre accessibles les données nécessaires, détenues par les acteurs historiques, pour décrire et dimensionner les missions qui pourraient être confiées aux nouveaux entrants afin d’assurer une ouverture à la concurrence réussie. Aujourd’hui, les AOT rencontrent encore des difficultés quant à l’accès et la communication de ces données. Ces obstacles sont essentiellement dus à un manque de clarification de la procédure, des outils d’accès inadaptés et à la complexité de la procédure de règlement de différend. Ainsi, l’ART recommande de :

  • Renforcer les pouvoirs des AOT en faisant évoluer le cadre législatif et réglementaire ;
  • Permettre une communication fiable via l’approvisionnement d’outils efficaces par et facilement utilisables par les fournisseurs d’information ;
  • Assurer un suivi régulier de la transmission d’information par les AOT.

Enfin, les AOT doivent monter en compétences afin de piloter efficacement les conventions face aux multiples enjeux de l’ouverture à la concurrence. En recrutant des spécialistes et des experts techniques et juridiques, ce développement de compétences doit concerner tous les aspects de la convention, notamment :

  • L’élaboration des appels d’offre ;
  • Le transfert des personnels ;
  • L’acquisition et la gestion de flottes des matériels roulants ;
  • La gestion des installations de maintenance des matériels roulants ferroviaires ;
  • La gestion du modèle de billettique.

Les expériences européennes de libéralisation des services conventionnés montrent que le processus de montée en compétence peut être long et difficile à pérenniser. Néanmoins, elles permettent de retenir quelques enseignements :

  • Une mutualisation des ressources et compétences entre les AOT afin de faciliter l’acquisition et la gestion des flottes de matériels roulants et de développer des systèmes billettiques plus performants ;
  • Une mise en place d’entités composées de spécialistes et d’experts techniques distinctes des services régionaux ;
  • Un développement des instruments de garantie financière pour faciliter de l’acquisition du matériel roulant.

4. Des services librement organisés attractifs, mais des freins restent à lever

De nombreux exploitants ferroviaires ont notifié l’ART de leur intention d’exploitation de services librement organisés (SLO) de transport ferroviaire de voyageurs. Ceci montre l’intérêt suscité par le marché français sur les lignes à grande vitesse, classiques, les services de nuit et les services internationaux.

Malgré l’attractivité des lignes à grande vitesse françaises, l’entrée sur leur marché de SLO se heurte à cinq freins majeurs d’ordres techniques et financiers :

  • Le premier frein concerne l’accès à des matériels roulants ferroviaires aptes à la grande vitesse. A cause de la demande insuffisante des matériels et de la faible liquidité des actifs, les rames ne sont pas proposées à la circulation en France ;
  • L’équipement en systèmes de signalisation et de sécurité embarqués compatibles avec le système français constitue le deuxième frein d’accès au marché de SLO. Aujourd’hui, du fait du déploiement incomplet du système européen ERTMS sur les lignes françaises à grande vitesse, les nouveaux opérateurs ferroviaires doivent acquérir de nouveaux systèmes de signalisation et de sécurité français, les implémenter et les interfacer avec les autres systèmes déjà existants ;
  • Le troisième frein est d’ordre financier consistant à la nécessité d’investir dans un centre de maintenance des matériels roulants. En effet, la création d’installations de maintenance nécessite un investissement important et une disponibilité de surface foncière à proximité du réseau d’infrastructure ;
  • Ensuite, le quatrième frein concerne le manque de visibilité des opérateurs quant à la répartition des capacités. En effet, le processus d’attribution des capacités de SNCF Réseau ne permet pas aux opérateurs de disposer de garanties en termes de visibilité et de pérennité économique concernant leurs investissements en ressources ;
  • Enfin, la vérification de la compatibilité des matériels roulants avec l’infrastructure constitue le cinquième frein. Les nouveaux opérateurs peuvent ne pas disposer des compétences nécessaires afin de procéder à cette vérification sur la base du registre de l’infrastructure (RINF) établi par SNCF Réseau.

Devant ces barrières techniques et financières, l’ART formule plusieurs recommandations dont :

  • Développer des sociétés assurant la gestion des matériels roulants ;
  • Favoriser l’interopérabilité et l’optimisation de l’usage de l’infrastructure ferroviaire ;
  • Mettre en place une offre de service relative à la vérification de la compatibilité des matériels roulants ;
  • Continuer à améliorer les conditions d’accès aux installations de service ;
  • Mettre en place des accords-cadres entre le gestionnaire d’infrastructure et les opérateurs pour une garantie de disponibilité et de visibilité des capacités.

Semblablement au marché des lignes à grande vitesse, l’entrée au marché SLO des lignes classiques présente les mêmes freins aux nouveaux opérateurs. Des efforts doivent être déployés pour la réussite du développement des SLO sur les lignes classiques, dont :

  • Améliorer les conditions opérationnelles et contractuelles de l’accès aux infrastructures ;
  • Poursuivre les démarches et travaux assurant des conditions d’accès optimales aux installations de service ;
  • Développer des marchés secondaires de matériels roulants.

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