Le fragile équilibre du financement des transports régionaux en temps de crise

Les régions ont annoncé à tour de rôle une augmentation des prix des transports régionaux : la région Pays de la Loire a annoncé une augmentation de +6% des tarifs, PACA et Nouvelle-Aquitaine de +8% et l’Île-de-France, de +12%. En cause, deux années qui ont affecté ponctuellement mais aussi durablement l’équilibre du financement des transports régionaux, alors que les transports régionaux sont une des solutions incontournables pour réussir le défi climatique. Une région française a fait appel à Alenium Consultants pour régler les différends avec SNCF Voyageurs en raison d’une forte augmentation de la contribution régionale pour le financement des TER pour les années 2020 et 2021.

Comment fonctionne le financement des transports régionaux ? Quelles sont les causes de ce déséquilibre ? Quels leviers d’action mobiliser pour limiter la hausse de la contribution régionale et le prix pour les usagers ?

1. Le fonctionnement du financement des transports régionaux

Les grands principes de l’équilibre financier des transports ferroviaires régionaux

Les Régions, Autorités Organisatrices de la Mobilité pour les transports régionaux, et SNCF Voyageurs, opérateur ferroviaire, sont liés par des conventions d’exploitation pluriannuelles. Elles définissent la consistance du service public de transport régional de voyageurs, les conditions et modalités juridiques, techniques et financières de mise en œuvre.

Dans ce cadre, les Régions définissent le service public à opérer et la politique tarifaire à déployer. Cela permet à SNCF Voyageurs de modéliser une trajectoire financière des charges et des recettes pour la durée de validité de la convention, qui fait l’objet ensuite d’une négociation avec les Régions. Cette trajectoire permet ainsi à chaque Région d’estimer année après année le montant qu’elle devra verser à SNCF pour couvrir l’écart entre les charges et les recettes. Elle peut être modélisée à une maille de chaque poste (énergie, conduite, accompagnement, maintenance, recettes directes…). En condition normale, la contribution est calculée annuellement selon la formule suivante :

Contribution régionale = Charges – Recettes ± Pénalités et Intéressement

Il est estimé que les recettes des usagers couvrent 20% des charges. Le reste est en majorité couvert par les Régions.

SNCF Voyageurs et les Régions pourront faire évoluer les prévisions de charges et de recettes de la trajectoire financière par voie d’avenant dans le cadre d’une évolution majeure de l’offre ou d’un évènement remettant en question l’équilibre économique du contrat. Cependant, le manque de précision dans la méthodologie de l’estimation financière de chaque poste rend difficile toute contre-expertise rigoureuse de la Région en cas d’activation d’une révision de la trajectoire financière, comme nous le verrons dans cet article.

Un risque financier limité pour SNCF Voyageurs

SNCF Voyageurs émet annuellement un devis pour l’exploitation des transports régionaux sur la base de la trajectoire financière convenue. Celui se décompose en trois parties :

  • Les charges au forfait (couramment appelées « C1 ») correspondent aux charges d’exploitation comme la conduite, l’énergie ou la maintenance du matériel roulant. Puisque ces charges sont forfaitaires, aucun détail des postes et de leurs montants n’est imposé dans le cadre du devis. SNCF Voyageurs facturera ce montant, corrigé à la hausse selon un indice d’indexation mais également à la baisse selon le plan de transport contractuel non réalisé à partir d’un mécanisme de réfaction de charges éludées. Toutefois, il est important de noter que cette réfaction est inférieure au coût facturé par SNCF Voyageurs.
  • Les charges au réel (couramment appelées « C2 »), quant à elles, sont en majorité composées des péages de SNCF Réseau et Gares & Connexions. Les Régions ne paient que les péages réellement facturés à SNCF Réseau. Cela signifie donc que l’évolution des coûts réels se répercute intégralement sur la Région.
  • Enfin, les clauses de la convention peuvent prévoir des dispositifs de partage de recettes entre SNCF Voyageurs et la Région de l’écart par rapport à l’objectif, tant en excédant qu’en déficit, sauf si le déficit dépasse un certain seuil. Dans ce cas, les parties doivent se rencontrer pour définir une répartition de ce déficit.

Lors de l’établissement de la facture à la fin de l’exercice, la reprise des montants du devis corrigés par les mécanismes prévus à la convention constituera la facture de la contribution régionale annuelle, notamment modulés en fonction de la réfaction des charges pour l’offre non réalisée, de la qualité de service ou de la qualité de production. Seul le cas d’une forte diminution des recettes justifie de revoir en intégralité le calcul des charges. Autrement, les déséquilibres de financement sont de fait plutôt portés par les Régions.

Cette facture est accompagnée des comptes ARF qui détaillent les montants des postes de charge réels. Ces éléments ne permettent au mieux que de constater des écarts entre la trajectoire et le réalisé, mais ne permettent pas d’analyser plus finement les causes, en l’absence d’unités d’œuvre et coûts unitaires plus fins.

Des clauses pourtant prévues dans les conventions d’exploitation Région-SNCF

Il arrive que des événements imprévisibles bousculent l’équilibre de la convention comme cela s’est produit sur la période 2020-2022. Des clauses prévues à la convention permettent aux parties de se rencontrer pour la prise en compte des impacts d’événements non prévus lors de la mise en place de la convention, afin de rectifier la trajectoire financière. Ces clauses peuvent être déclenchées notamment pour :

  • La modification du service à l’initiative de la Région, tant pour des projets de développement que pour réduire l’offre.
  • Les cas de force majeure et événements assimilés, comme les phénomènes climatiques, les pandémies, les actes de terrorisme, les grèves interprofessionnelles ou encore les actes de malveillance.
  • Un déficit important de recettes, lié une diminution de l’offre ou des objectifs de fréquentation non atteints.
  • Une évolution législative, réglementaire ou jurisprudentielle ayant un impact financier, pour laquelle la Région n’est pas responsable, comme une évolution du coût des péages de SNCF Réseau.

À tout moment, les parties doivent s’alerter mutuellement en cas de déséquilibre à venir et s’accorder sur un plan d’actions visant à limiter l’augmentation de la contribution régionale. Les analyses financières menées dans ce cadre-là ne peuvent être que du ressort de SNCF Voyageurs et sont peu objectivables par les Régions, puisque d’une part l’opérateur n’est pas tenu contractuellement de préciser les hypothèses qu’il prend pour estimer les variations de charges et de recettes, et d’autre part, la Région n’a pas une connaissance de la structure des coûts de chaque poste de charge dans la trajectoire financière.

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2. Les crises sociale, sanitaire et énergétique des trois dernières années ont provoqué un déséquilibre important du financement des transports régionaux

Un bref historique de l’impact des crises sur les charges et les recettes

Lors des grèves de 2019-2020, le plan de transport a été lourdement allégé et n’a apporté que très peu de recettes. Les périodes de confinement ont mis quasi à l’arrêt les circulations ferroviaires, mais les charges fixes qui ont légèrement diminué grâce au chômage partiel, ont néanmoins pesé dans les comptes. Le retour des voyageurs dans les trains a été lent après la fin des confinements et du couvre-feu, et pour cause, l’adoption du télétravail et des réunions en visioconférence ont fait fondre les recettes des trajets domicile-travail et des trajets professionnels. Enfin, la volatilité des prix de l’énergie – du pétrole et du gaz puis de l’électricité – a ajouté une inconnue pour les Régions qui portent l’intégralité de l’impact de l’inflation selon une formule agrégeant les coefficients d’inflation du coût du travail du personnel SNCF, et de l’énergie.

Rétablir l’équilibre du financement des transports régionaux, le cas de la Région accompagnée

Dès le début de la crise du COVID-19, les parties ont échangé sur des plans d’actions successifs pour limiter l’impact des crises :

  • En revoyant le plan de transport afin de l’adapter à leur usage réel, en supprimant des trains de pointe et en conservant les renforts le week-end pour les déplacements de loisir
  • En optimisant l’affectation des conducteurs et l’utilisation du matériel roulant
  • En lançant des opérations commerciales pour relever les niveaux de fréquentation

Les clauses prévues dans la convention étant activables en raison d’évènements imprévisibles, Alenium Consultants a donc accompagné une Région dans la définition et l’expertise des coûts supplémentaires réellement imputables aux crises COVID et à un éclairage sur un partage équitable des pertes financières entre les Parties.  

Dans le cas de cette Région, SNCF Voyageurs a réalisé une proposition de contribution complémentaire venant couvrir les surcoûts liés aux événements survenus sur la période 2020-2022. A l’aide des éléments accompagnant la facture définitive ainsi que des hypothèses communiquées par les deux parties tout au long de la crise sanitaire, nous avons identifié que cette demande de contribution complémentaire était surestimée.

En revanche, les seuls éléments financiers n’ont pas permis de mener une contre-expertise visant à détourer précisément les conséquences des crises sociales, sanitaires et énergétique, ce qui ne permet pas d’assurer avec certitude que la Région a payé le juste coût

Les enjeux des futures conventions et de l’ouverture à la concurrence.

Les Régions disposent actuellement de l’option de renégocier avec SNCF Voyageurs avant le 25 décembre 2023, date qui sonne la fin du monopole de la SNCF, ou se préparer à l’ouverture à la concurrence et établir dans ce cadre des mécanismes contractuels plus justes pour les Régions.

Ainsi, le traitement de la question soulevée dans l’article reste entier pour les années à venir pour maintenir une offre attractive et la développer en limitant l’augmentation de la contribution régionale. Il existe deux principaux enjeux que nous retenons de cette mission :

  • Améliorer la qualité des informations communiquées dans le cadre de la définition de la trajectoire financière, grâce à un cadre de réponse financière établie par l’Autorité Organisatrice dans le cadre de procédures d’ouverture à la concurrence, permettant de mieux détailler les inducteurs des coûts des exploitants ;
  • Revoir les mécanismes prévus dans les futurs contrats pour que les Régions récupèrent une plus grande part des charges éludées dans le cadre de non-réalisation de l’offre ou des évènements exceptionnels.

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